Die Geschichte des Europäischen Ombudsmann-lnstituts
Es war im Oktober 1982, anläßlich der in Innsbruck von der »Arbeitsgemeinschaft für Versicherungswissenschaft an der Universität Innsbruck« abgehaltenen Tagung »Rechtsschutz in Privatversicherungssachen: Zivilgericht – Aufsichtsbehörde – Ombudsmann?« als die Idee geboren wurde, dem Ombudsmannwesen schlechthin verstärktes wissenschaftliches Interesse entgegenzubringen. Träger dieser Bestrebungen waren zunächst Professoren der Universität Innsbruck, im besonderen Univ.Prof.Dr. Hans Klecatsky, Univ.Prof.Dr. Fritz Reichert-Facilides, LL.M. und Univ.-Prof. Dr. Norbert Wimmer, von Anbeginn in enger Zusammenarbeit mit der Österreichischen Volksanwaltschaft.
Und so entschloß man sich eine wissenschaftliche Vereinigung zu schaffen, die der Erforschung der Institution Ombudsmann in Europa gewidmet und von einem rechtspolitischen Bekenntnis hierzu getragen sein sollte. Zunächst rief man die »Europäische Ombudsmann-Akademie« ins Leben, einen nur locker institutionalisierten Kreis von Wissenschaftern in Gestalt einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts. Das Engagement der Vereinigung samt ihrer wachsenden internationalen Verankerung zeigte freilich bald die institutionelle Unzulänglichkeit der bisherigen Organisationsform. Deshalb entschloß man sich dann im Jahre 1988 zur Gründung eines echten Vereines: des heutigen „Europäischen Ombudsmann-lnstitutes“.
Warum die Namensänderung? Dafür zeichnet tatsächlich weniger eine gewollte Suche nach einer neuen äußerlichen Identität verantwortlich als eine fast anekdotenhafte Besonderheit des Österreichischen Vereinsrecht. Denn der Name »Akademie« war bereits besetzt, an ihm bestanden gewissermaßen Urheberrechte anderer Institutionen, und der frühere Name »Europäische Ombudsmann-Akademie« war bei den Vereinsbehörden schlechterdings nicht durchzusetzen. Aus der namensrechtlich erzwungenen »Notlösung« ist mittlerweile allerdings längst ein hochgeschätztes Identifikationssymbol des Vereins geworden.
Begründer des EOI:
Gründungskomitee:
Weitere Gründungsmitglieder, die den Verein am 22.1.1988 in Gnadenwald bei Innsbruck konstituierten:
Dr. Ingeborg Bauer-Polo, Bozen
Univ.Prof.Dr. Hans Klecatsky, Innsbruck
Univ.Prof. Dr. Hans Köchler, Innsbruck
Prof. h.c. Dr. Egon Rene Oetzbrugger, Innsbruck
Univ.Prof.Dr. Christoph Pan, Bozen
Hon.Prof.Dr. Viktor Pickl, Wien
Univ.Prof.Dr. Gerte Reichelt, Wien
MMag.Dr. Nikolaus Schwärzler, Bregenz
Peter Sonnewend-Westenberg, Innsbruck
Dr. Heinold Steger, Bozen
Dr. Helmuth Tschiderer, Innsbruck
Hans Widmann, Bozen
Univ.Prof Dr. Norbert Wimmer, Innsbruck
Dr. Ivo Winkler, Innsbruck
Die Gründungsmitglieder hatten sich hohe Ziele gesetzt, die in den Vereinsstatuten zum Ausdruck kommen:
1. Die wissenschaftliche Behandlung von Menschenrechts-, Bürgerschutz- und Ombudsmannfragen im nationalen, europäischen und internationalen Bereich;
2. Die Betreibung von Forschung auf diesem Gebiet;
3. Die Verbreitung und Förderung der Ombudsmann-ldee;
4. Die Zusammenarbeit mit in- und ausländischen sowie internationalen Einrichtungen mit gleicher und ähnlicher Zielsetzung;
5. Die wissenschaftliche Unterstützung in- und ausländischer Ombudsmann Einrichtungen;
6. Die Förderung des Erfahrungsaustausches auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene.
Der Verwirklichung und Entfaltung dieser Ziele hat man sich seither intensiv gewidmet. Vor allem durch eine Reihe wissenschaftlicher Veranstaltungen, bei denen stets die Internationlität des Europäischen Ombudsmann-lnstitutes, des Ombudsmannwesens und der Grundrechte überhaupt wesentliche Leitlinie bildete und bei denen die Verbesserung und die Vervollständigung des Rechtsschutzes immer aufs neue thematisiert worden ist. Dem Ausgleich des Machtgefälles zwischen Staat, insbesondere in Gestalt seiner vollziehenden Gewalt, und Bürger, aber auch zwischen großen Wirtschaftseinheiten und Konsumenten war das Augenmerk gewidmet. Eine Perspektive, welche die Figur des Ombudsmannes ja schlechthin kennzeichnet.
Heute unterhält das Europäische Ombudsmann-lnstitut Kontakte mit allen maßgeblichen Ombudsmann Einrichtungen in West- und Osteuropa, welche überwiegendenteils sogar formellen Mitgliedschaftsstatuts beim Institut besitzen. Die wissenschaftlichen Verbindungen sind gleichermaßen weitverzweigt. Und die Zahl der Mitglieder des Europäischen Ombudsmann-lnstitutes – derzeit 89 Mitglieder, 49 institutionelle und 40 individuelle, zu denen 12 Universitätsprofessoren zählen – ist noch immer im Wachsen begriffen.
Mit einem gewissen Stolz blickt das Europäische Ombudsmann-lnstitut auf viele von ihm veranstaltete Tagungen und Konferenzen zurück, weil sie tatsächlich zu einem internationalen Forum des Erfahrungsaustausches zwischen Ombudsleuten geworden sind.
Bei verschiedenen Tagungen übernahmen die jeweiligen Ombudsmänner oder Petitionsausschüsse durchwegs die Mitveranstalterschaft, ein sichtbares Zeichen für die Integrationskraft des Europäischen Ombudsmann-Institutes.
Neben der Veranstaltung regionaler und internationaler Tagungen forcierte man die Publikation ombudsmannorientierter Literatur. Teils Hand in Hand mit der Ausrichtung von Konferenzen und Tagungen, indem die dortigen Ergebnisse veröffentlicht wurden. Anderenteils, indem einzelne Träger des Europäischen Ombudsmann-lnstitutes ihre einschlägigen Forschungen einer Veröffentlichung zuführten. Außerdem hat das Europäische Ombudsmann-lnstitut eine eigene Schriftenreihe geschaffen, die: Publikationsreihe des Europäischen Ombudsmann-Institutes – sie wurde gesondert erfasst und dargestellt.
Popularität des Ombudsmannes:
Bei allen Aktivitäten des Europäischen Ombudsmann-lnstitutes standen die Be- und Durchleuchtung des Phänomens Ombudsmann, sein Rollenverständnis, die Gründe seines Wachstums im Mittelpunkt.
Dabei zeigt sich für die westlichen Demokratien einerseits, die jungen Demokratien des früheren Ostblocks, andererseits ein durchaus unterschiedliches Bild. Während die moderne Verbreitung des Ombudsmannes in Westeuropa zu einem gewissen Teil mit Demokratieverdrossenheit zusammenhängt, eine sogleich näher erläuterte These, verstehen sich die Ombudsleute in den jungen Demokratien Mittel- und Osteuropas viel stärker als Wegbegleiter und Garanten einer demokratischen Entwicklung in ihrer Entstehungsphase. Deshalb liegen deren Schwerpunkte bei ganz fundamentalen Demokratiebedingungen, den Grund- und Freiheits- bzw Menschenrechten; deshalb wird auch die Bindung an das Gesetz von Ombudsleuten dieser Herkunft viel stärker betont als in Westeuropa,1 wo die Ombudsleute mehr und mehr eine gewisse Gegenrolle selbst zu den Parlamenten und deren tagespolitischen Prägung für sich beanspruchen.
Das Gesetz wird dort offenbar weit mehr geschätzt, wo es bisher als Ausdruck demokratischen Willens nicht existiert hat. In den hochentwickelten westlichen Wohlstandsgesellschaften stand der Ruf nach dem Ombudsmann erwähntermaßen eher im Zeichen einer allgemeinen Frustration mit dem Zustand von Demokratie und Rechtsstaat. Ein Unbehagen, das sich in vielen Protestbewegungen ausdrückte, etwa den Studentenunruhen des Jahres 1968. Handelte es sich hier um Bestrebungen den Rechtsstaat zu beugen oder seine Bürgerorientierung zu verstärken? In den diversen Widerstands- und Bürgerbewegungen, ging es da gar um eine Ablehnung der Demokratie, wenn man sich den Anordnungen gewählter Politiker widersetzte? Oder war eher bezweckt, die Beteiligungsrechte der Bürger über den demokratischen Urakt, die Wahl, hinaus auf die unmittelbare, sachbezogene Gestaltung von Politik und Gesellschaft auszudehnen?
Die Antwort kann man naturgemäß nicht schlechthin finden, weil sich in den einzelnen Protestströmungen evidentermaßen doch verschiedene Grundhaltungen manifestierten. Immerhin besteht doch weitgehender Konsens darin, daß die rechtsstaatlich-demokratischen Verhältnisse verbesserungswürdig waren und sind; daß die Befriedungsfunktion des Rechtsstaates – wenngleich auf hohem Standard – noch nicht vollendet ist. Angesprochen ist das Postulat der Waffengleichheit -, Leitbild einer jeden rechtsstaatlichen Prozeßordnung – weil die verfahrensrechtlichen Garantien von den wahren wirtschaftlichen und sozialen Verhältnissen im Vergleich zwischen Bürger und Staat, aber auch zwischen Bürger und großen Wirtschaftsunternehmen allzu leicht unterlaufen werden.
Daneben spielt der Sozialstaat samt seiner unvermeidlichen Folge, einem ständigen Wachstum der Bürokratie in quantitativer und qualitativer Hinsicht, eine wesentliche Rolle für die Ausbreitung der Ombudsmann-ldee, vor der sich zuletzt etwa auch die Europäische Union nicht mehr verschließen konnte. Die Maastrichter Verträge haben die Grundlagen für einen Europäischen Bürgerbeauftragten geschaffen, dessen erster Funktionsträger voraussichtlich 1995 gewählt werden wird.
Schließlich liegt wohl sogar in der Legalität selbst als oberster Verwaltungsrichtlinie ein Mitgrund für den Erfolg der Ombudsmann-ldee. Nicht daß man an den Kriterien von Gesetzmäßigkeit und Objektivität für das Handeln der Verwaltung zweifeln wollte. Eine rechtsstaatliche, demokratische Verfassung ist ja gerade Voraussetzung für den Ombudsmann im eigentlichen Sinn: ohne Achtung der Menschenwürde und -rechte, ohne Bürgerbeteiligung in öffentlichen Angelegenheiten, ohne Service-Ideologie in der öffentlichen Verwaltung als verfassungsrechtlich, rechts- und gesellschaftspolitisch vorgegebenen Maßregeln kann der Ombudsmann nicht als solcher wirken. – Sondern diese Maximen bedürfen der Ergänzung durch Billigkeit und Gerechtigkeit in jedem Einzelfall, den Leitbildern ombudsmannlichen Tätigseins. Insofern bildet der Ombudsmann ein Komplementärorgan, gewissermaßen zur Individualisierung des Verwaltungshandelns, zur Hinwendung zum einzelnen – bei Wahrung des Gesetzesvorranges. Die Figur des Ombudsmannes mit der ihm eigenen Mittlerrolle scheint zur Bewältigung heutiger Konfliktlagen offenkundig besser geeignet als traditionelle Lösungsinstrumentarien.
¹ Vgl Prof.Dr. Tadeusz Zielinski auf der 4. Europäischen Ombudmann-Konferenz vom 31.5. bis 4.6.1994 in seinem Vortrag: „Möglichkeiten und Grenzen der Tätigkeit des Polnischen Bürgerbeauftragten“.
März, 1995
Bernhard J. LORENZ
Wesen und Funktion:
Was sind die Wesensmerkmale und Funktionen des Ombudsmannes? Trotz aller strukturellen Unterschiedlichkeit der Verfassungs- und Rechtssysteme weisen die verschiedenen Ombudsmann Ausformungen doch ein Mindestmaß an wesensmäßiger Übereinstimmung auf, bei den Funktionen mehr, bei Organisation und Einrichtung weniger. Typische Merkmale sind insbesondere die Unabhängigkeit des Ombudsmannes sowie sein Nicht verfügen Können über Exekutivgewalt. Auch daß er nicht Ersatz für, sondern nur Ergänzung zu bestehenden Rechtsschutzeinrichtungen, wie inneradministrativen oder gerichtlichen Instanzen, ist, kennzeichnet ihn durchwegs.
Zu den ganz wesentlichen ombudsmannlichen Obliegenheiten zählt die Sicherung von Gesetzmäßigkeit und Güte der Verwaltung, zumal in Ermessensbereichen und solchen, wo nicht Recht im eigentlichen Sinn, sondern bloß Interessen vom Verwaltungshandeln tangiert werden. Ferner ist er ein Instrument zur Stärkung des Parlaments gegenüber der Verwaltung.
Schließlich wird immer mehr der Mittlerfunktion des Ombudsmannes zentraler Stellenwert zugebilligt, umso mehr als gerade die zunehmende Kompliziertheit der Verwaltung das Unverständnis des Bürgers verstärkt. Denn zum einen steht der Ombudsmann überall im Dienste des Schutzes von Rechten und Interessen des Volkes gegenüber der Verwaltung als staatlichem Machtapparat. Andererseits kann der Ombudsmann dem Bürger notwendiges und korrektes Verwaltungshandeln näherbringen, erklären, Vertrauen zwischen Bürger und Verwaltung stiften. Eine Funktion, derentwegen der Ombudsmann seinerseits den Staat repräsentiert, auf dem Weg von der obrigkeitlichen zur demokratischen Verwaltungen öffentlicher Angelegenheiten.
Seine Mittlerrolle kann der Ombudsmann insbesondere im Verhältnis zu Minderheiten entfalten. Denn die zeichnet häufig ein besonderes Mißtrauen, oft begründet, gegenüber dem Staat und seiner Verwaltungsinstitutionen aus. Insofern gewinnt die Schaffung regionaler Ombudsmänner primäre Bedeutung, wobei der Ombudsmann naturgemäß gerade im Umgang mit Minderheiten darauf achten muß, nicht seinerseits als Teil des ungeliebten staatlichen Machtapparates betrachtet zu werden. Eine Gefahr, welche die Bedeutung der Unabhängigkeit nur unterstreicht.
Reformgedanken:
In den Brennpunkt der Diskussionen rückte das Europäische Ombudsmann-lnstitut immer wieder Reformvorstellungen für bestehende Ombudsmannsysteme. Verschiedene Ziele wurden formuliert. Entgegen seinen jetzigen Befassungsmöglichkeiten in vielen Ländern, könnte eine zeitlich früher einsetzende Kompetenz zu einer Zeit nützlich sein, da eine Sache noch nicht endgültig erledigt ist. Überhaupt sollte dem Ombudsmann das Recht zustehen, sich am Verfahren zu beteiligen und Rechtsbehelfe einzulegen. Auch die Befugnis beim zuständigen Gericht einen Antrag auf Normenkontrolle zu stellen, bedeutet einen interessanten, ausbaufähigen Aspekt. Ob die individuelle Rechtsbetroffenheit des Bürgers als Bedingung für die Beschwerdemöglichkeit beim Ombudsmann aufrechterhalten oder zugunsten der „Popularbeschwerde“ zurück gedrängt werden soll, wie namentlich in Schweden, Finnland oder Dänemark, ist ebenfalls überlegenswert. Schließlich eine Forderung an die Ombudsmänner selbst. Sie können ihre Wirkkraft durch die Nutzung medialer Möglichkeiten entscheidend verstärken, nicht zuletzt, damit das Parlament bei der Durchsetzung gesetzgeberischen Maßnahmen, die der Ombudsmann anregt, durch die öffentliche Meinung Unterstützung erhält. Als besonders vielversprechend zeigt sich insoweit die Veröffentlichung der abschließenden Berichte des Ombudsmannes. Kraft seiner persönlichen Autorität und der Qualität seiner Argumente vermag er das Verwaltungshandeln zu beeinflussen, indem er veröffentlichungshalber den Maximen von Billigkeit und Gerechtigkeit konkrete, beispielhafte Gestalt verleiht. Eine Methode, wovon das „Sanfte Recht“ des Ombudsmannes im besonderen Maße profitieren könnte.
Sodann Überlegungen zum Status des Ombudsmannes: nur die Bestellung des Ombudsmannes durch das Parlament garantiert seine hinreichende Unparteilichkeit und Unabhängigkeit gegenüber Verwaltung und Regierung. Aber das allein ist nicht ausreichend. Qualifizierte Mehrheitserfordernisse, im Ausmaß von mindestens zwei Dritteln, sollten zur Bestellkompetenz des Parlaments hinzutreten, damit eine substantielle demokratische Legitimation sowie die gebotene Distanz zu parteipolitischen Interessen gewährleistet ist.
Petitionsausschüsse:
Von dauernder Relevanz ist schließlich die Frage, inwieweit sich die Einsetzung von Ombudsleuten durch den Bestand parlamentarischer Petitionsausschüsse, etwa in Deutschland, allenfalls erübrigt. Während das Parlament politische Defizite im Wege einer Rechtsänderung ausgleicht, vermag der Ombudsmann besser Abhilfe zu schaffen, wenn eine Rechtsänderung nicht erforderlich ist. Denn der Parlamentarier ist in der Regel kein Fachmann und hat, seinem Amt als Politiker gemäß, Interesse verstärkt dort, wo etwas politisch aktuell ist. Im Hinblick auf jene Fälle, die letztlich ans Parlament gelangen sollen, kann der Ombudsmann zugleich eine Filterfunktion, gewissermaßen, ausüben.
Ausblick:
Zweifelsohne hat sich das Europäische Ombudsmann-lnstitut durch die ständige Diskussion des Ombudsmanwesens bemüht, Richtlinien und Orientierungshilfen mitzuschaffen, für Ombudsleute und politische Entscheidungsträger gleichermaßen. Auf deren Teilnahme an den einzelnen Konferenzen wurde denn auch immer großer Wert gelegt, weil von ihnen die rechtliche und politische Verankerung von Ombudsleuten letztlich abhängt. Daß sich ein typisches, schlechthin gültiges Profil des Ombudsmannes immer deutlicher entwickelt, dazu versucht das Institut unablässig seinen Beitrag zu leisten.
Mit der Einrichtung einer internationalen EOI-Bibliothek die gleichzeitig auch mit der Universität Innsbruck direkt verlinkt wird, steht sowohl Studierenden als auch jedem an dieser Fachliteratur Interessierten eine große Auswahl an internationaler Literatur und Fachschriften uneingeschränkt zur Verfügung.